Робот Макс готов к госуслугам? Робот Макс готов к госуслугам?

Робот Макс готов к госуслугам?

Цифровая трансформация госуслуг в России: история, тренды, проблемы

Осенью 2021 года старый интерфейс Единого портала госуслуг окончательно ушел в прошлое. Новую цифровую эпоху предоставления госуслуг теперь олицетворяет веселый робот Макс. Его искусственный интеллект еще мало что понимает, но Макс быстро учится. Больше не надо собирать бумаги и справки, запрашивать, согласовывать и доказывать — ваш смартфон знает гораздо больше, чем вы, он сам предложит госуслугу, которая вам нужна.



В ходе цифровой трансформации государственного управления в России изменилась не просто форма взаимодействия человека с государством — изменился сам принцип предоставления общественных благ. Вместе с образом солидного, заваленного бумагами чиновника-бюрократа, вместе с длинными очередями в коридорах уходят в прошлое многие другие особенности предоставления госуслуг. Прослеживая путь превращения бумажных госуслуг в электронные, а затем — в цифровые, мы попытаемся выделить основные тренды и сформулировать проблемы, с которыми может встретиться государство и его граждане на пути замены привычных госуслуг цифровыми сервисами.

Этот обзор предназначен в первую очередь для госслужащих, приступающих к цифровой трансформации своей отрасли. Также он будет интересен широкому кругу специалистов, связанных со сферой госуправления, участвующих в предоставлении госуслуг или разработке цифровых сервисов. Надеемся, что любой человек, хотя бы иногда пользующийся госуслугами, сможет узнать какие-то новые и интересные ему факты.

Начнем мы с характеристики самого феномена госуслуг в России. Далее обсудим, почему и зачем госуслуги стали электронными, как развивался общемировой процесс создания электронного государства и какое место в этом процессе занимает Россия, в каких формах сейчас существуют электронные госуслуги. Мы рассмотрим основные тенденции развития цифровых услуг, выделим проблемы и, наконец, постараемся обрисовать будущее цифровых госуслуг.


1. Возникновение госуслуг в электронной форме


В этой части мы обратимся к недавнему прошлому и увидим, как возникли госуслуги в России, как они стали цифровыми и какое место заняла Россия в ряду стран с электронным правительством.


1.1. Что такое госуслуги и чем они отличаются от просто услуг

Госуслуги возникли как особая форма реализации государственных полномочий. Административная реформа 2005 года отделила услуги от функций — с целью повышения доступности и качества услуг — и превратила госуслуги в своеобразный фронт-офис государства по отношению к гражданам. Будучи элементом системы госуправления, госуслуги существенно отличаются от коммерческих услуг: они не приносят прибыли, жестко регламентируются законами и не предполагают VIP-клиентов.

Обыденное понятие «услуга» означает «действие, приносящее пользу другому». Люди просят об услуге друг друга или покупают услуги у специалистов, выступая в роли клиентов. Мы привыкли, что клиент всегда прав; он определяет, какой должна быть услуга; неудобная услуга клиенту не нужна, удобная услуга стоит дороже и т. д.

Государственная, муниципальная услуга или услуга подведомственного учреждения (далее для краткости будем называть их общим понятием «госуслуги») по своему происхождению и свойствам отличается от обычной услуги. Основной закон в сфере предоставления госуслуг — Федеральный закон № 210-ФЗ — определяет госуслугу как деятельность по реализации функций органа власти, осуществляемую по запросу заявителя. Таким образом, у госуслуги три основных признака:

  • госуслугу предоставляют органы или учреждения, которые уполномочены исполнять утвержденные законом государственные функции (МФЦ, коммерческие и некоммерческие организации, через которые граждане могут подать заявление на госуслугу, не предоставляют услуги, а участвуют в организации их предоставления, то есть исполняют функции посредников для передачи заявлений и документов от гражданина в уполномоченный орган и обратно);
  • содержание госуслуги определено и ограничено функциями органа;
  • гражданин должен заявить о своем желании получить госуслугу — стать заявителем. 

Тесная связь госуслуг с законодательством определяет особенности, которые отличают их от иных услуг, в первую очередь услуг коммерческих организаций (таблица 1).

Таблица 1. Некоторые отличия госуслуги от коммерческой услуги

Коммерческая услуга
Госуслуга
Предоставляется любой организацией, отвечающей требованиям (зарегистрированной, аккредитованной, лицензированной)
Предоставляется только специально уполномоченными органами и учреждениями
Содержанием услуги может быть все, что не запрещено законом
Содержанием услуги может быть только то, что прямо установлено законом
Процесс предоставления услуги может не регламентироваться законодательством
Процесс предоставления услуги всегда регламентируется законодательством
Как правило, платная
Обычно бесплатная (некоторые госуслуги предусматривают оплату пошлины или входят в перечень платных услуг бюджетных учреждений, но большинство госуслуг не предполагают оплаты)
Цель предоставления услуги — прибыль предпринимателя
Цель предоставления услуги — обеспечение государственных гарантий населению
Клиент — любой, кто платит
Категории заявителей установлены законодательством
Услуга может быть вариативна в зависимости от пожеланий клиента и возможностей организации

Услуга должна быть максимально стандартизирована, чтобы обеспечить равные права и возможности заявителей

В отношении коммерческих услуг мы нормально относимся к тому, что услуга может отличаться в зависимости от типа клиента: постоянные или VIP-клиенты, которые приносят основную прибыль, получают другой сервис, нежели случайные или даже нежелательные клиенты. Госуслуги никому не приносят прибыли, все клиенты для них равны, и отношение к одному клиенту не может отличаться от отношения к другому. Каждый заявитель вправе рассчитывать на максимальное внимание, но никто не может требовать к себе особого отношения, не установленного законодательством. 

Выделяются три основных вида госуслуг:

  • собственно государственные услуги. В их основе лежат полномочия органов государственной власти — федеральных и региональных. Разграничение полномочий заложено Конституцией РФ (гл. 3 и 8) и конкретизировано федеральными и региональными законами. Полномочия по предоставлению государственных услуг могут передаваться от основного органа «вниз» или в подведомственные учреждения. Например, орган исполнительной власти региона, уполномоченный на предоставление государственных выплат и пособий населению, может передать эти услуги на уровень муниципалитета или в государственные учреждения соцподдержки;
  • муниципальные услуги. Это услуги по реализации полномочий муниципалитетов. Как и государственные услуги, они могут передаваться для исполнения муниципальным учреждениям; 
  • услуги государственных и муниципальных учреждений. Этот вид услуг часто называют бюджетными или услугами бюджетных учреждений. К ним относятся услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта и некоторые другие.

Все госуслуги вносятся органами в государственную информационную систему «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (ФРГУ), интегрированную с Единым порталом государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕПГУ). ЕПГУ обеспечивает удобный доступ для заявителей из одной точки ко всем предоставляемым на территории России госуслугам. Каждая госуслуга имеет уникальный идентификатор в ФРГУ и свою страницу на ЕПГУ, где размещена вся основная информация о ней: кто и где предоставляет услугу, кто имеет право ее получить, какие документы нужны для получения, что является результатом услуги, как можно обжаловать получение услуги и т. п. (рисунок 1). Основным документом для каждой госуслуги является ее административный регламент, он также размещен на ЕПГУ. Административный регламент утверждается нормативным правовым актом органа, ответственного за предоставление услуги, и детально описывает порядок предоставления услуги. Нарушение этого порядка расценивается как нарушение законодательства.

Рисунок 1. Пример размещения информации об услуге на ЕПГУ

Рисунок 1. Пример размещения информации об услуге на ЕПГУ

Как сейчас: идет процесс стандартизации количества и унификации наименований госуслуг (раздел 4.4), госуслуги в электронном виде на территории всей страны будут предоставляться по единым регламентам. В новом формате ЕПГУ подробная информация об услуге (см. рисунок 1) скрыта от пользователя, в разделе «Ведомства» нет никакой информации о федеральных органах власти, предоставляющих госуслуги, а региональные и муниципальные поставщики госуслуг даже не упоминаются. Предполагается, что пользователь обращается на ЕПГУ с единственной целью — подать заявление, а направить его на нужную услугу должен робот Макс. В получении же информации о самой услуге и об органе, ее предоставляющем, заявителю фактически отказано. Это не согласуется с одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг — принципом открытости органов, предоставляющих госуслуги, и организаций, участвующих в предоставлении госуслуг (ст. 4, п. 4 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ) .


1.2. Превращение бумажной госуслуги в электронную

Госуслуги могут оказываться в разных формах, одна из них — электронная. Предоставление госуслуги в электронной форме должно отвечать определенным требованиям, процесс создания электронной госуслуги трудоемок и должен учитывать ряд особенностей, чтобы электронная услуга не уступала по качеству «бумажной» и не нарушала права заявителей.

ЕПГУ не только содержит полную информацию о госуслугах России, но и дает возможность получить некоторые из этих услуг в электронной форме, то есть подать заявление через интернет и получить результат услуги тоже через интернет. Такая электронная госуслуга не является чем-то принципиально иным, это та же госуслуга, но предоставляемая в электронной форме (другие формы предоставления — лично в органе власти или в МФЦ), поэтому процесс разработки электронного сервиса называется переводом госуслуги в электронный вид.

Чтобы госуслуга считалась переведенной в электронный вид, она должна отвечать законодательно установленным критериям и требованиям. В частности, для заявителя должна быть обеспечена возможность совершить в электронном виде следующие действия:

  • получить информацию о порядке и сроках предоставления услуги;
  • записаться на прием для подачи заявления;
  • сформировать и отправить заявление на услугу;
  • оплатить пошлину или иные платежи за предоставление услуги;
  • получать информацию о ходе рассмотрения заявления; 
  • получить результат услуги;
  • оценить качество предоставления услуги;
  • отправить жалобу на предоставленную услугу. 

Кроме того, предоставление услуги в электронной форме должно включать анкетирование заявителя для того, чтобы предложить ему тот вариант услуги, который необходим именно данному человеку.

Перевод госуслуги в электронный вид основывается на оцифровке отдельных административных процедур из административного регламента услуги. Поскольку процесс предоставления услуги начинается после подачи и приема заявления, эта процедура является основной. От того, насколько качественно и удобно для заявителя сделана электронная форма заявления, во многом зависит оценка заявителем всей услуги, а иногда и возможность получить услугу.

При получении услуги через ЕПГУ заявителю предлагается предзаполненная форма, в которую уже внесены данные, содержащиеся в профиле (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения и др.). Это позволяет значительно сэкономить время заявителя и избежать ошибок при ручном вводе информации.

В традиционном «бумажном» варианте предоставления услуги заявитель общается с сотрудником, принимающим заявление, и может одновременно получить консультацию. Например, заявитель может узнать, что некоторые принесенные им документы не нужны, а других документов, наоборот, не хватает, но их можно «донести» позднее, когда заявление уже будет принято, и т. п. В случае электронной услуги все эти варианты должны быть предусмотрены заранее. Разработчики, создающие и выводящие форму на портал, должны учесть:

  • Местонахождение заявителя. Многие госуслуги территориально привязаны к органам и учреждениям, которые их предоставляют. Например, услуга по записи ребенка в детский сад есть во всех населенных пунктах, где есть детсады, но записать ребенка можно только в том муниципальном образовании, где прописаны родители. 
  • Категорию заявителя. Каждая госуслуга предоставляется только тем заявителям, которые имеют на нее право. Кто имеет право на услугу, должно быть указано в административном регламенте, но иногда бывает, что соответствующий раздел регламента содержит слишком общее описание. Например, там может быть написано, что услуга по соцподдержке предоставляется гражданам РФ, а из остального текста регламента становится понятно, что она предоставляется не всем гражданам, а только одиноким матерям. Во избежание отказов в предоставлении услуги электронная форма заявления должна правильно фильтровать заявителей.
  • Личность заявителя. В отношении многих госуслуг закон допускает подачу заявления не получателем услуги, а его доверенным лицом. Эта возможность должна быть сохранена и в электронной форме заявления. 
  • Перечень документов, необходимых для получения услуги. Этот перечень должен быть привязан к категории заявителя (разные категории могут предоставлять разные документы по одной и той же услуге), он должен быть исчерпывающим, но не избыточным. При этом следует учесть, что многие документы закон запрещает требовать от заявителя (ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ).
  • Возможность сохранить черновик и внести правки в заявление. 
  • Возможность отозвать заявление или подать его повторно. Иногда после подачи заявления процесс предоставления услуги по тем или иным причинам затормаживается или прекращается (например, в случае технических проблем на портале заявление может «зависнуть»), или заявитель, получив дополнительную информацию, понимает, что неправильно заполнил заявление или что ему эта услуга вообще не нужна, а нужна другая. 
  • Пиковую нагрузку на портал. Некоторые услуги в определенные периоды становятся «дефицитом». Например, при записи детей в первый класс количество заявлений в популярные школы многократно превышает количество мест в них. Если при «бумажном» варианте подачи заявления родители стоят в живой очереди, справедливость зачисления трудно оспорить. При подаче электронного заявления одномоментно могут быть поданы десятки и сотни заявлений, и очередность их обработки устанавливается информационной системой портала. Получается, что цифровой сервис решает, кто будет зачислен, а кто нет, и такой способ принятия решения многим кажется несправедливым.

Учесть эти и другие сложности при проектировании сервиса можно при помощи инструментов клиентоцентричного подхода (подробнее см. навигатор Центра «Клиентоцентричный подход в государственном управлении»). Построение маршрута пользователя и моделирование персоны помогут выявить проблемные точки, нарушение регламентных процедур или устаревшие требования, которые пора менять.

При моделировании персон пользователей нужно внимательно следить, чтобы количество и особенности персон отражали все, даже самые редкие и малочисленные, категории заявителей. Возможна ситуация, при которой некоторые категории заявителей никогда не встречались в практике органа, предоставляющего услугу, то есть персону нельзя создать на основе наблюдений и анализа данных о предоставлении услуги. Тем не менее, если такие категории имеют право на услугу, они должны быть учтены при разработке электронного сервиса.

Государственные сервисы должны быть доступны для всех без исключения пользователей, в том числе для людей с ограниченными возможностями здоровья, с плохими цифровыми навыками, с предубеждением против электронных сервисов, с устаревшими моделями гаджетов (или вовсе без них) и т. д. Заявитель, обращаясь за госуслугой, не должен встречать никаких технических или организационных препятствий, не должен сталкиваться с любым подобием цензов — образовательных, возрастных, имущественных или еще каких-либо. Эти условия необходимо иметь в виду при создании и совершенствовании цифровых госуслуг. Проблема доступности государственных услуг и сервисов рассматривается в новом исследовании Центра
Как сейчас: идет процесс превращения госуслуг в электронном виде в круглосуточные проактивные сервисы. О новых принципах предоставления электронных услуг см. разделы 4.1 и 4.2.


1.3. Краткая история электронных госуслуг

Общемировой тренд на внедрение информационных технологий в сферу государственного управления возник на рубеже третьего тысячелетия. Россия несколько запоздало включилась в этот процесс, но очень быстро вышла на уровень развитых стран. За 12 лет были созданы единые электронные сервисы (ФРГУ, ЕПГУ, СМЭВ), аккаунты на ЕПГУ получили две трети взрослого населения страны, более половины заявлений на получение госуслуг стали подаваться в электронной форме.

Таблица 2. Этапы развития электронных госуслуг в России и в мире


В процессе цифровизации сферы госуслуг (см. таблицу 2) Россия значительно улучшила свои показатели в рейтинге электронного правительства ООН (e-Government Development Index, EGDI) (таблица 3). Индекс, лежащий в основе рейтинга, учитывает три основных направления:

  • предоставление государственных услуг онлайн; 
  • развитие телекоммуникационной инфраструктуры; 
  • развитие человеческого потенциала.

Таблица 3. Положение России в рейтинге электронного правительства ООН


В 2018 году Россия впервые вошла в группу с «очень высоким» индексом EGDI. В том же году исследователи впервые оценили уровень развития электронного правительства в отдельных городах мира. Всего было изучено 40 городов, первое место среди них заняла Москва (таблица 4).

Таблица 4. Москва — лидер рейтинга городов по уровню развития электронного правительства


По мнению экспертов, на положение России в рейтинге повлияли следующие факторы.

2012 год

Перевод услуг в электронную форму, создание ЕПГУ, раскрытие информации о деятельности органов власти на официальных сайтах, реализация ряда инициатив в области взаимодействия с гражданами с использованием информационно-коммуникационных технологий, таких как «Российская общественная инициатива», публикация открытых данных.

2014 год

Развитие онлайновых сервисов (начальные и продвинутые информационные сервисы, транзакционные и сетевые/интеграционные сервисы). 

2018 год

Существенный рост индекса онлайновых услуг (с 0,7319 в 2016 году до практически максимального значения 0,9167 в 2018 году), согласно которому Россия вошла в группу 25 стран-лидеров.

В рейтинге 2020 года Россия заняла 36-е место, опустившись на четыре позиции по сравнению с 2018 годом, а Москва хотя и осталась в первой десятке рейтинга, но заняла не такие высокие позиции, как в 2018 году (от 4-го до 10-го места по разным показателям).

В 2019 году по итогам исследования, опубликованного Boston Consulting Group (BCG), Россия вошла в топ-10 стран по интенсивности использования цифровых государственных услуг, а по темпам роста заняла третье место, опережая среднемировой уровень почти втрое (42% роста против средних 15%). Согласно исследованию, россияне:

  • в среднем используют 9,1 вида государственных услуг в электронной форме, обгоняя жителей Нидерландов (8,2) или Швеции (8,8), но уступая Индии (14,5), Аргентине (11) и многим странам Азии; 
  • наиболее часто прибегают к госуслугам для оплаты налогов и штрафов (84,2%), по вопросам трудоустройства (73,8%), здравоохранения (68,9%), для подачи жалоб на ЖКХ и благоустройство (44,9%), для подачи сведений о налогах (43,8%), чтобы записать ребенка в школу или детский сад (43,6%), зарегистрировать автомобиль (43,6%), получить или заменить паспорт (40,2%), получить льготу или субсидию (38,3%);
  • 47% респондентов обращаются к электронным госуслугам минимум раз в неделю; 
  • 92% респондентов отметили улучшение качества услуг за последние два года; 
  • 20% респондентов оценили качество услуг, предоставляемых государством, выше, чем услуги и решения, предоставляемые частным сектором (в Швеции таких только 10%, а в Канаде — 1%). 

Таким образом, по развитию госуслуг в электронной форме Россия занимает достаточно высокое место как в Европе, так и в мире. Однако для сохранения позиций необходимо учитывать мировые тенденции цифровизации государственного управления.

В настоящее время проходит согласование проект европейского закона о цифровых услугах (Digital Services Act, DSA). Он направлен в первую очередь на ужесточение контроля над цифровым контентом, на полное исключение из интернета информации, разжигающей ненависть, связанной с сексуальным насилием над детьми, призывающей к совершению преступлений, «сервисов» продажи незаконных товаров и «намеренных манипуляций над потребителями». С этими целями планируется установить дополнительные обязательства для поставщиков цифровых услуг и создать систему надзора за их исполнением.
Как сейчас: в ежегодном рейтинге городов Global Cities Index 2021 Москва заняла 18-е место, поднявшись на две строки по сравнению с 2020 годом. Эксперты считают, что на оценку повлияло активное внедрение цифровых госуслуг для граждан и бизнеса в период пандемийных ограничений.


2. Развитие электронных госуслуг: приоритетные госуслуги, МСЗУ и суперсервисы

В этой части мы оценим современный уровень развития наиболее продвинутых электронных госуслуг (приоритетных), а также узнаем, что собой представляет особая форма электронных услуг — суперсервисы.


2.1. Какие услуги называются приоритетными

«Бумажные» госуслуги превращаются в электронные не все сразу, а по очереди — сначала приоритетные, то есть наиболее значимые для граждан и для государства.

Некоторые услуги находятся в перечне приоритетных уже второй десяток лет, их превращение в электронные сервисы никак не может завершиться.

Каждый орган власти или местного самоуправления предоставляет десятки, а иногда сотни госуслуг. Перевод одной, даже не очень сложной услуги в электронный вид представляет собой достаточно длительный и дорогой процесс, поэтому количество таких услуг изначально ограничивалось. Нормативные правовые акты, которые утверждали задачу по переводу услуг, одновременно утверждали и перечень услуг, к которым эта задача относилась. Такие услуги назывались приоритетными. Предполагалось, что они будут переведены в электронный вид в первую очередь, а остальные госуслуги — позже. В число приоритетных включались самые важные для населения и наиболее востребованные госуслуги (позже их назовут массовыми социально значимыми услугами — МСЗУ).

В первых перечнях, утвержденных в октябре и декабре 2009 года, было 74 приоритетные госуслуги федерального уровня и 58 приоритетных госуслуг регионального и муниципального уровней (рисунок 2). В 2011 году был утвержден перечень из 82-х (в последней редакции) услуг бюджетных учреждений. Далее, в 2013 году, с принятием Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде был утвержден новый перечень из 32-х госуслуг (в последней редакции).

Рисунок 2. Перевод в электронный вид приоритетных услуг (по годам утверждения перечней)

В октябре 2020 года президентом России было дано поручение — обеспечить к 1 января 2023 г. перевод в электронный формат массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг. Перечень из 177 МСЗУ (76 госуслуг федерального уровня и 101 госуслуга регионального и муниципального уровней) был утвержден протоколом № 19 от 25.06.2021 Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности. Перевод МСЗУ в электронный вид должен происходить согласно Концепции 0-0-0 (рисунок 3).

Рисунок 3. Концепция перевода в электронный вид приоритетных услуг (на основе презентации «Сопровождение регуляторных реформ с помощью цифровых технологий» Минцифры России)

Среди всех приоритетных услуг есть несколько таких, которые входили во все перечни начиная с 2009 года. Таким образом, их перевод в электронный вид продолжается уже 12 лет. Это такие услуги, как:

  • Постановка на учет и зачисление ребенка в детский сад. 
  • Зачисление ребенка в школу или учреждение дополнительного образования. 
  • Социальная поддержка семей с детьми.
  • Постановка на учет нуждающихся в жилье. 
  • Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
  • Согласование переустройства или перепланировки квартиры. 
  • Перевод жилого помещения в нежилое помещение (и наоборот). 
  • Выдача разрешения на установку рекламных конструкций. 
  • Услуги ЗАГС (регистрация рождений, смертей, браков и разводов, присвоение и изменение имени и фамилии). 
  • Запись на прием к врачу. 
  • Лицензирование медицинской деятельности. 
С 2008 по 2018 год на информатизацию услуг ЗАГС было израсходовано более 1 млрд рублей, однако экстерриториальный принцип получения услуги так и не был внедрен.
Затраты на разработку сервиса записи к врачу в разных регионах варьировались от 10–12 тыс. рублей (Тосно, Выборг Ленинградской области) до 400 тыс. рублей (Ижевск, Королев Московской области). В целом за 2012–2018 годы на создание этого сервиса было потрачено более 300 млн рублей, не считая тех случаев, когда запись к врачу входила в состав более сложных сервисов.
Как сейчас: идет процесс разработки и утверждения описания целевых состояний и макетов интерактивных форм МСЗУ на ЕПГУ. В конце 2021 года на ЕПГУ выведены первые 18 МСЗУ, в том числе запись к врачу, вызов врача на дом, обжалование штрафов ГИБДД, подтверждение права на набор социальных услуг и др. В связи с изменением в законодательстве в перечень МСЗУ будут внесены изменения, количество МСЗУ регионального и муниципального уровней уменьшится.


2.2. Как предоставляются приоритетные госуслуги за рубежом

Некоторые госуслуги, называемые в России приоритетными, предоставляются и за рубежом в электронной форме. Процесс их предоставления имеет сходство и различия с российскими процедурами.

Анализируя процесс усовершенствования госуслуг и превращения их в цифровые сервисы, интересно сравнить российские госуслуги с аналогичными услугами в других странах мира. Одна из таких попыток была сделана в исследовании, опубликованном в 2014 году. Авторы изучили предоставление государственных услуг в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, социальной защиты населения, земельно-имущественных отношений, градостроительного регулирования и некоторых других. Была рассмотрена практика предоставления услуг в странах, занимающих ведущие места в рейтинге развития электронного правительства. По итогам исследования были выделены общесистемные решения, характерные для всех стран, предоставляющих электронные госуслуги (таблица 5).


Таблица 5. Особенности предоставления приоритетных госуслуг за рубежом (слева) и в России (справа)

Запись в детский сад

Тулуза (Франция): на портале мэрии Тулузы на интерактивной карте можно увидеть, к какому детскому учреждению прикреплен ребенок; на портале также можно заполнить форму онлайн и отправить в мэрию для постановки в очередь. Ответ из мэрии с номером учреждения, куда записали ребенка, доставляется по обычной почте. После получения этого ответа родители должны договориться о личной встрече с администрацией учреждения, после чего производится окончательное зачисление.

Мадрид (Испания): дистанционная запись в детский сад производится с помощью «виртуального секретаря». Родители должны получить учетную запись в системе («цифровой сертификат») и подать онлайн-заявку. Заявки участвуют в конкурсе на бюджетные места в детских садах. Итоги конкурса публикуются на сайте мэрии. Те, кому не повезло, могут подать претензию, после чего формируются окончательные списки.

На ЕПГУ можно подать предзаполненное заявление (данные родителя, данные ребенка) в электронной форме, указав желаемую дату поступления в детсад, вид группы и режим посещения (полный или неполный день).

 

 

Зачисление в школу

Тулуза (Франция): дети будут автоматически приписаны к школе по месту жительства, а родителям будет отправлено письмо с номером школы ребенка и с формой, которую надо заполнить для администрации школы.

Дания: когда ребенку исполняется шесть лет, родители получают от муниципалитета уведомление, что ребенка пора записывать в школу. Заявление подается онлайн, для идентификации указывается номер социального страхования. После принятия заявления родители получают онлайн-уведомление о зачислении.

Амстердам (Нидерланды): на сайте школьного образования Амстердама для родителей разработан чек-лист, пошагово объясняющий, что надо делать для записи ребенка в школу.

На ЕПГУ можно подать предзаполненное заявление на себя или другого человека (если нужно записать к врачу другого человека) в электронной форме, выбрав из списка медицинскую организацию и врача.

 

 

Запись на прием к врачу

Мадрид (Испания): записаться можно онлайн на сайте ведомства, на сайте госуслуг региона Мадрид, по телефону с помощью чат-бота, через специальные терминалы, установленные в медицинских центрах, или лично. Можно изменить дату и время приема, отменить запись, просмотреть все запланированные медицинские визиты онлайн.

Южная Корея: при подаче заявки онлайн указываются личные данные, информация о медицинском страховании, симптомы заболевания (кратко), предпочтительное время. Обратную связь и информацию об обработке заявки клиент получает по e-mail.

Сингапур: прежде чем записаться, можно посмотреть очередь на прием, увидеть пиковые нагрузки. Также действует сервис СМС-напоминаний о записи за три дня до назначенной даты.

 

На ЕПГУ можно подать предзаполненное заявление на себя или другого человека (если нужно записать к врачу другого человека) в электронной форме, выбрав из списка медицинскую организацию и врача.

Общесистемные решения по предоставлению госуслуг:

  • Широкое информирование заявителей. Государство обычно ведет разъяснительные кампании для населения по вопросам предоставления госуслуг. Например, на портале госуслуг Великобритании на отдельной странице публикуются все новости и важная информация по услугам. В Сиднее (Австралия) власти проводят для горожан обучающие семинары по актуальным темам, например по правилам и навыкам проживания в многоквартирных домах. В Дании на портале госуслуг можно скачать пособие по правильным действиям в той или иной жизненной ситуации (например, когда вам достались шумные соседи). В России информирование по всем вопросам, связанным с госуслугами, проводится на ЕПГУ, в МФЦ, на официальных сайтах, через разнообразные СМИ. Издаются и распространяются специальные листовки и буклеты (рисунок 4).

Рисунок 4. Буклет по получению услуг ФСС

  • Специальный доступ к госуслугам для мигрантов и иностранцев. В странах, где развита иммиграция, обычно предусмотрены специальные сервисы для людей, плохо знающих страну и язык. Такие сервисы помогают иммигрантам получить необходимые правовые консультации на родном языке и государственную помощь, сориентироваться в различных житейских и рабочих ситуациях. Например, в Германии на правительственном сайте для беженцев опубликовано пособие на 17 языках, рассказывающее об основных правилах жизни в стране, о правах и обязанностях гражданина, о традициях и нормах поведения. В России сайт Главного управления по вопросам миграции МВД РФ дублируется только на английском языке, и даже на специальных сайтах для мигрантов, таких как межрегиональный информационный портал «Миграция и мигранты», не предусмотрен перевод на другие языки.
  • Специальный доступ к госуслугам для людей с ограниченными возможностями. Доступность госуслуг для заявителей с различными нарушениями здоровья обеспечивается различными способами. Может быть предусмотрен специальный интерфейс с упрощенной структурой и крупным шрифтом (для слабовидящих), сурдоперевод или «озвучивание» информации на сайте (рисунки 5 и 6).

Рисунок 5. Сурдоперевод на правительственном портале Дании

Рисунок 6. Настройка интерфейса для слабовидящих на сайте Минтруда РФ

  • Единое окно госуслуг для бизнеса. Разделение госуслуг на услуги для граждан и услуги для бизнеса популярно во многих странах. Для предпринимателей обычно создаются отдельные порталы, где собрана вся информация по вопросам регистрации предприятий, получения разрешений, лицензий, государственной поддержки, аренды помещений, размещения рекламы и др. Подобные порталы есть в США, Австралии, Канаде, Сингапуре и других странах. В России существует Бизнес-навигатор МСП.
  • Единая платежная система. Решения, позволяющие собрать в одном месте и упростить для гражданина проведение государственных платежей, используются, например, на портале Pay.gov (США), сайте мэрии Нью-Йорка, сайте Гонконга. В России платежи при получении госуслуг объединены в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП).
Как сейчас: сохраняющийся уровень угрозы COVID-19 вызвал к жизни новый вид госуслуг — разрешение на свободное перемещение. В начале 2021 года о введении цифровых ковид-паспортов сообщили Дания, Сингапур и Австралия, Греция и другие страны. С 1 июля 2021 года единая система цифровых ковид-паспортов была запущена в странах Евросоюза.


2.3. Суперсервисы

До возникновения проекта по созданию суперсервисов неоднократно делались попытки по объединению госуслуг в группы для удобства заявителей (жизненные ситуации, комплексные запросы). Но только внедрение цифровых сервисов позволило довести этот процесс до логического завершения.

Вскоре после развертывания системы предоставления госуслуг в России (возникновения ЕПГУ и МФЦ) было замечено, что у людей часто возникают ситуации, когда им требуется получить одновременно или в короткий промежуток времени несколько госуслуг. Например, при переезде на новую квартиру может понадобиться изменить регистрацию по месту жительства, получить выписку из Росреестра, перевести детей в новые образовательные учреждения, прикрепиться к новой поликлинике, получить налоговый вычет при продаже старой квартиры и т. п. Это было неудобно для заявителя по двум причинам: во-первых, заявитель мог не знать, какие именно услуги ему нужны. Во-вторых, чтобы получить все эти услуги через МФЦ, заявитель должен был несколько раз записываться на прием, несколько раз тратить время на дорогу и увеличивать количество человек в очереди. Поэтому в 2014 году Минэкономразвития России подготовило изменения в законодательство с целью группировки госуслуг по жизненным ситуациям. В процессе ребрендинга системы МФЦ методологи выделили десять основных жизненных ситуаций, каждая из которых получила свой логотип на сайте МФЦ (рисунок 7).

Рисунок 7. Услуги по жизненным ситуациям на сайте МФЦ

Минкомсвязь России разместила услуги по жизненным ситуациям на интерфейсе ЕПГУ (рисунок 8).

Рисунок 8. Жизненные ситуации на ЕПГУ

Принцип жизненных ситуаций был удобен для заявителя в первую очередь с точки зрения информирования: внутри жизненной ситуации он видел все госуслуги, которые ему могли понадобиться. Но получать их по-прежнему надо было по отдельности. Поэтому в продолжение работы по объединению услуг в 2018 году в Федеральный закон № 210-ФЗ были внесены поправки, позволяющие предоставлять госуслуги по комплексным запросам.

В марте 2018 года вступили в силу поправки в Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», закрепляющие возможность предоставления в МФЦ нескольких государственных (муниципальных) услуг посредством подачи заявителем единого заявления (комплексного запроса). См.: Федеральный закон от 29.12.2017 № 479-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг“ в части закрепления возможности предоставления в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг нескольких государственных (муниципальных) услуг посредством подачи заявителем единого заявления».

У посетителя появилась возможность подать в МФЦ одно заявление на получение нескольких услуг и получить их одновременно. Был утвержден перечень федеральных госуслуг, которые могут предоставляться по таким запросам, и методические рекомендации по предоставлению услуг по комплексным запросам в МФЦ на местах.

Принцип комплексного запроса при внешнем удобстве для заявителя был основан на «ручном управлении»: после подачи заявления сотрудник МФЦ отправлял запросы от имени гражданина в те ведомства, которые предоставляли отдельные госуслуги, получал от них результаты и комплектовал из них пакет документов для выдачи заявителю. Такая технология не отвечала целям цифровой экономики. Поэтому Минцифры России в рамках Федерального проекта «Цифровое государственное управление» поставило задачу по реализации в цифровом виде первоочередных жизненных ситуаций (суперсервисов).

Суперсервис — это комплекс госуслуг, объединенных жизненной ситуацией и предоставляемых в автоматическом режиме. От комплексного запроса суперсервисы отличаются максимальным использованием автоматизированных регламентных процедур, в том числе автоматическим формированием заявлений на услугу и электронными межведомственными запросами.

Президиум Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности утвердил перечень из 25 суперсервисов, разработка которых ведется с 2019 года, прототипы разрабатываемых сервисов размещаются на ЕПГУ (рисунок 9). В дальнейшем количество суперсервисов было сокращено до 18, что отражено в программе цифровой трансформации Минцифры на 2021–2023 годы.

Рисунок 9. Прототипы суперсервисов на ЕПГУ

Суперсервисы предоставляются проактивно, на основании реестровой модели, то есть при наступлении у заявителя жизненной ситуации, о которой появится запись в государственных информационных системах. При этом заявительный принцип не исключается полностью, автоматическое предоставление очередной услуги в составе суперсервиса начинается лишь после согласия заявителя (нажатия соответствующей кнопки).

В рамках суперсервиса «Пенсия онлайн» мужчины и женщины, достигшие 45 и 40 лет соответственно, будут проактивно уведомляться о предварительном расчете пенсии.

Первый опыт использования суперсервисов выявил проблемы, которые расстроили пользователей (см. раздел 4.6). Возможно, в процессе совершенствования технологии от этих проблем удастся избавиться. Работа продолжается.

Как сейчас: в течение 2020–2021 годов на ЕПГУ были запущены 13 суперсервисов. Суперсервисом «Поступление в вуз онлайн» в 2021 году воспользовались почти 20 000 абитуриентов. Он позволял подать документы в 442 вуза и 93 филиала вузов. В 2022 году планируется запуск еще трех суперсервисов.


3. Качество электронных госуслуг

В этой части мы рассмотрим, что государство понимает под качеством госуслуг, как оценивается уровень качества и какое качество имеют госуслуги на данный момент.

Доступность и качество являются частью утвержденного законом стандарта предоставления госуслуги (п. 13 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ), поэтому этим свойствам уделяется большое внимание при постановке целей и оценке результатов работы органов власти и местного самоуправления. Государство следит за качеством и доступностью госуслуг, ведет мониторинг, организует многочисленные каналы обратной связи. Накопленная информация позволяет оценить, как справляются с предоставлением электронных услуг разные органы и разные регионы.

В 2013 году была нормативно закреплена целевая модель доступного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, которая включала следующие критерии доступности:

  • удобство и предсказуемость процедур взаимодействия с органами и организациями, предоставляющими услуги; 
  • удобство и понятность интерфейсов
  • удобство сервисов идентификации и аутентификации, навигационных и поисковых сервисов, информации об услугах, контекстных подсказок, сервисов автоматизированного заполнения форм заявлений;
  • доступность интерактивных инструментов оценки качества предоставления услуг; 
  • минимизацию временны́х и финансовых расходов граждан, связанных с получением услуг; 
  • изложение на доступном для заявителя языке всех необходимых процедур, требований к гражданину, критериев принятия решений; 
  • доступность различных форм и способов взаимодействия с органами и организациями, предоставляющими услуги (очное обращение в орган или МФЦ, обращение в электронном виде через порталы и сайты, обращение по обычному и мобильному телефону, обращение по почте). Заявитель должен иметь возможность комбинировать эти формы и способы по своему желанию; 
  • недопустимость организации доступа к услугам через платных посредников; 
  • недопустимость отказа от традиционных (очных) способов предоставления услуг в связи с их переводом в электронный вид.

Пять показателей, связанных с доступностью и качеством госуслуг, были в 2012 году включены в основные направления совершенствования системы государственного управления до 2018 года и мониторились на всей территории страны. Два показателя из этих пяти измеряются до сих пор: доля граждан, получающих госуслуги в электронной форме, и удовлетворенность граждан качеством госуслуг. Оценка удовлетворенности населения госуслугами входила также в число показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Внедрение электронных сервисов в сферу предоставления госуслуг открыло уникальные возможности для сквозного и универсального контроля качества. В настоящее время существует два основных направления такого контроля:

  • контроль со стороны уполномоченных органов (мониторинг Минэкономразвития, мониторинг Минцифры, региональный контроль); 
  • контроль со стороны заявителя (Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг, далее ИАС МКГУ).

Контроль предоставления госуслуг в электронной форме в масштабе всей России проводит Минэкономразвития России в виде ежегодного мониторинга по специально разработанной методике. Методика регулярно обновляется, в нее включаются новые требования к качеству, соответствующие вносимым в НПА изменениям.

В ходе мониторинга оцениваются все электронные сервисы федерального уровня (цифровые решения, предоставляющие информацию из федеральной информационной системы) и приоритетные услуги регионального и муниципального уровней в электронной форме. Проверяется соответствие услуги следующим критериям:

  • полнота сведений об услуге, размещенных на ЕПГУ; 
  • соответствие сведений об услуге действующим нормативным правовым актам; 
  • работоспособность интерфейса подачи заявления (возможность заполнить и отправить заявление онлайн); 
  • наличие кнопки «Запись на прием» и наличие свободных слотов для записи;
  • наличие виджета для оплаты пошлины онлайн (для услуг, предполагающих оплату пошлины);
  • получение заявителем уведомлений об отдельных этапах предоставления услуги, текст и сроки этих уведомлений;
  • получение результата в виде электронного документа, подписанного электронной подписью;
  • наличие виджета для оценки заявителем качества услуги;
  • наличие виджета для отправки жалобы на ненадлежащее качество предоставления услуги.

Кроме этого, мониторинг Минэкономразвития включает проверку доступности органов и учреждений, предоставляющих услуги, по указанным на ЕПГУ телефонам.

По итогам мониторинга 2020 года Минэкономразвития сформировало рейтинг субъектов РФ по качеству предоставления услуг в электронной форме . В первую десятку регионов вошли г. Москва, Московская, Тульская, Смоленская, Ростовская, Новосибирская, Белгородская области, Удмуртская Республика, Ставропольский и Камчатский край.

Результаты мониторинга позволяют оценить эффективность работы органов власти по переводу услуг в электронный вид, выявить проблемные услуги или, наоборот, лучшие практики предоставления услуг. Преобразование услуг в цифровые сервисы позволит мониторить качество услуг непрерывно в режиме онлайн.

В 2020 году качество предоставления госуслуг было связано с новым понятием — цифровой зрелостью сферы госуправления. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 такая цифровая зрелость входит в число целевых показателей развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утвержденная постановлением Правительства РФ от 03.04.2021 № 542 методика расчета цифровой зрелости включает следующие критерии, связанные с предоставлением МСЗУ:

  • сведения, содержащиеся в государственных или региональных информационных системах и необходимые для предоставления МСЗУ, доступны в электронном виде; 
  • документооборот между органами исполнительной власти, местного самоуправления и подведомственными им учреждениями осуществляется полностью в электронном виде; 
  • регламентное время предоставления госуслуг сокращено в три раза при предоставлении услуг в электронной форме; 
  • госуслуги предоставляются без нарушения сроков; 
  • госуслуги предоставляются с применением реестровой модели и (или) в проактивном режиме; 
  • уровень удовлетворенности заявителей качеством предоставления МСЗУ в электронной форме не ниже 4,4 (по 5-балльной шкале); 
  • 90% обращений за получением МСЗУ происходит в электронной форме.

Минцифры России ежеквартально мониторит достижение промежуточных показателей цифровой зрелости. Цифровая зрелость органов государственной власти и местного самоуправления входит в число показателей, по которым оценивается деятельность высших должностных лиц и руководителей цифровой трансформации субъектов РФ.

Для того чтобы граждане могли высказать свое мнение о качестве госуслуг, была разработана информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг. В ней аккумулируются оценки по 5-балльной шкале, которые заявители дают по разным каналам (СМС, телефонный опрос, специальные терминалы в МФЦ, ЕПГУ и т. п.) после получения услуги. Кроме того, на интегрированном с ИАС МКГУ портале «Ваш контроль» можно оставить развернутый отзыв об услуге и получить ответ ведомства. На основе всех полученных оценок портал предоставляет сводные показатели и аналитику по ведомствам и по отдельным услугам (рисунок 10).

Рисунок 10. Пример сводных оценок качества предоставления услуг органом власти на портале «Ваш контроль»

Помимо общероссийских видов контроля, качество госуслуг оценивается на местном уровне. В регионах существуют нормативные правовые акты и методики, позволяющие проводить мониторинг качества региональных и муниципальных услуг.

Управление по труду и занятости населения Белгородской области регулярно проводит оценку предоставляемых госуслуг по трем критериям: качество (доля трудоустроенных граждан), доступность, имидж органов службы занятости.

Администрация Псковской области проводит мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг по следующим критериям: динамика востребованности услуг, уровень удовлетворенности заявителей, время ожидания в очереди, проблемы, с которыми сталкиваются заявители, и др.

Правительство Еврейской автономной области в ходе мониторинга качества предоставления государственных услуг выявляет: соблюдение стандартов качества, удовлетворенность заявителей, типовые проблемы заявителей, финансовые и временны́е затраты заявителей при получении услуги и др.

Министерство труда и социальной защиты населения Калужской области проводит мониторинг удовлетворенности заявителей полнотой и качеством госуслуг по каждой услуге, выявляя конкретные причины неудовлетворенности и отражая результаты в виде инфографики на сайте ведомства.

Мониторинг качества госуслуг не является самоцелью — он направлен на достижение установленных показателей качества. Повышение доступности для граждан услуг в электронной форме привело к тому, что доля заявителей, выбравших такую форму получения услуг, в среднем по России увеличилось почти втрое, с 30,8 до 81,1%, а в регионах-лидерах достигла 94,8%.

Оценки, которые заявители выставляют за полученные госуслуги, помогают выявить как локальные проблемы, так и общероссийские тенденции. Например, ограничительные меры, принятые Правительством РФ в 2020 и 2021 году, снизили доступность госуслуг в МФЦ, что отразилось на средних оценках на портале «Ваш контроль» (рисунок 11).

Динамика оценок, поступивших в 2020 году в ИАС МКГУ, полностью отражает последствия пандемии. С введением ограничительных мер офисы были закрыты, граждане меньше обращались за госуслугами, в результате чего в апреле объем оценок сократился в 3 раза. В этот же период произошло падение уровня удовлетворенности госуслугами. Анализ отзывов показал, что граждане были недовольны проблемами с записью, а также большим скоплением людей в зонах ожидания. Лишь в июле объем поступивших оценок и уровень удовлетворенности достигли докарантинного уровня. 

Источник: Вестник системы оценки качества госуслуг «Ваш контроль». 2020. Вып. № 4.

Рисунок 11. Уровень удовлетворенности граждан качеством услуг в 2020 году. Источник: Вестник системы оценки качества госуслуг «Ваш контроль». 2020. Вып. № 4

Повышению качества госуслуг способствуют профессиональные конкурсы, такие как ежегодный конкурс Минэкономразвития России «Лучший МФЦ» и ежегодный форум «ПРОФ-IT», который проводит Экспертный центр электронного государства при поддержке Администрации Президента РФ. В 2021 году на форуме «ПРОФ-IT» были представлены десятки цифровых проектов госсектора, направленных на совершенствование процессов предоставления услуг населению.

Доступность популярных государственных сервисов оценена и описана в исследовании Центра подготовки руководителей и команд цифровой трансформации.
Как сейчас: новый подход к качеству госуслуг предполагает их предоставление дистанционно в режиме 24 × 7, при этом критерием качества должен стать клиентский опыт получателей услуг. Об этом на IX Всероссийском форуме региональной информатизации «ПРОФ-IT.2021» рассказал статс-секретарь — заместитель министра экономического развития Российской Федерации Алексей Херсонцев. «Концепция предоставления услуг 24 на 7» разработана Минэкономразвития России в целях исполнения поручения Президента РФ (рисунок 12).

Рисунок 12. Концепция предоставления госуслуг в режиме 24 × 7 (из презентации «Cопровождение регуляторных реформ с помощью цифровых технологий» на IX Всероссийском форуме региональной информатизации «ПРОФ-IT.2021»)

Новым способом контроля качества госуслуг в электронной форме станет автоматизированный мониторинг, проводимый Минцифры России (п. 18 «Положения о федеральной государственной информационной системе „Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)“»). Мониторинг внедряется с целью обеспечить работоспособность электронных форм на ЕПГУ: доступ к неработающим формам будет ограничен, инциденты будут отрабатываться в кратчайшие сроки. В ходе мониторинга планируется также фиксировать метрики, характеризующие качество предоставления услуг в электронной форме, такие как срок предоставления услуги, количество отказов в услуге и т. п. Аналитика на основе данных метрик будет использоваться для повышения качества услуг.


4. Современное состояние и перспективы электронных госуслуг

В этой части мы выделим основные тренды развития электронных госуслуг в России и оценим их положительное или негативное влияние на взаимодействие государства с населением.

В связи с развитием в России цифровой экономики в ближайшие годы ожидается качественное изменение практики предоставления госуслуг населению. Превращение госуслуг в цифровые сервисы связано не только с изменением доступа к услуге, но и с преобразованием самой услуги. Некоторые из этих преобразований граждане давно ждут, а некоторые уже вызывают тревогу и сопротивление населения.


4.1. Тренд 1. Круглосуточный супермаркет госуслуг

Процесс развития госуслуг в России исторически сложился так, что основными регуляторами выступали два министерства: Минэкономразвития России отвечало за предоставление услуг в МФЦ и мониторинг качества, Минкомсвязь России отвечала за перевод услуг в электронный вид и работу ЕПГУ. При этом оба направления развивались сугубо в традиционном русле государственной бюрократии — с долгосрочными планами, многочисленными нормативными документами, сложными и многоступенчатыми процессами. Несмотря на внешнюю прогрессивность, новые формы госуслуг по-прежнему получались удобными прежде всего для чиновника, но не для заявителя.

С 2016 года Росреестр активно внедрял электронные сервисы, переводил свои услуги в МФЦ и на ЕПГУ с целью полностью ликвидировать личный прием граждан в территориальных отделениях. В результате живые очереди в Росреестре исчезли, но возникли многочисленные проблемы, связанные с электронным видом предоставления услуг: от засилья фейковых сайтов Росреестра до краж недвижимости с помощью электронной подписи. До настоящего времени среди всех оценок качества госуслуг Росреестр лидирует по количеству жалоб.

Преобразование Минкомсвязи в Минцифры и начало цифровой трансформации привели к изменению управленческого ландшафта: к руководству цифровыми проектами стали активно привлекаться люди с опытом коммерческой деятельности, в госуправление стали внедряться подходы и методы работы бизнеса, в частности Сбербанка. Одним из новых принципов предоставления госуслуг стал принцип бесшовности, когда заявитель может получить госуслуги не только при непосредственном обращении к государству, но и при получении услуг коммерческих и некоммерческих организаций (рисунок 13).

Рисунок 13. Принцип бесшовности при предоставлении госуслуг (из презентации «Изменения в 210-ФЗ. Ответы на вопросы» Минэкономразвития России)

Действующая редакция Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривает возможность организации предоставления госуслуг с привлечением коммерческих и некоммерческих организаций, которые имеют право использовать информацию о заявителе для предложения ему своих собственных услуг (ст. 7, ч. 1.1–1.9).

Гражданин стал рассматриваться как клиент, а госуслуга — как продукт, который должен быть максимально привлекательным для клиента. К госуслугам стали применяться методы, созданные для продвижения коммерческих продуктов: красивый дизайн, запоминающийся нейминг, удобная упаковка, активная рекламная кампания, индивидуальное предложение (рисунок 14).

Рисунок 14. Представление госуслуг на ЕПГУ

Наверное, впервые в новейшей российской истории государство не просто заявляет о своей готовности сделать хорошо каждому гражданину, но и активно внедряет клиентоцентричный подход с помощью цифровых сервисов. Гражданину внушается мысль, что он может обращаться к государству в любое время и любым способом и будет быстро и удобно обслужен.

Как сделать цифровой государственный сервис клиентоцентричным, см. в навигаторе Центра подготовки руководителей и команд цифровой трансформации «Клиентоцентричный подход в государственном управлении».

Несмотря на декларируемую и внедряемую человекоцентричность, новые цифровые госуслуги несут с собой определенные проблемы, особенно в сфере этики. Некоторые из этих проблем рассмотрены в разделе 4.6.


4.2. Тренд 2. Проактивный режим

Традиционно для получения госуслуги заявитель должен сообщить о своем желании — подать заявление. Заявительный принцип, с одной стороны, был отличительным признаком госуслуги, отделяя ее, в частности, от государственных функций. С другой стороны, он часто становился неудобным для заявителя, снижая клиентоориентированность процесса. 

Для получения субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг заявитель должен каждые полгода обновлять большой пакет необходимых документов, в том числе о доходах, полученных за истекшие шесть месяцев (если доходы превысят определенный порог, субсидия выплачиваться не будет). В период пандемии было временно введено «автоматическое» начисление субсидии вследствие того, что в условиях самоизоляции было трудно собирать необходимые справки. Однако необходимое межведомственное взаимодействие для полугодового учета доходов заявителя и его семьи до сих пор не налажено.

Новые цифровые госуслуги предоставляются в режиме проактивности. Заявителю больше не надо подавать заявление каждый раз, когда ему необходима услуга. Поводом для предоставления или непредоставления госуслуги является изменение реестровых записей в государственных информационных системах. Используя имеющиеся у него данные о гражданине, государство заранее подготавливает для него результат услуги и предлагает заявителю лишь выразить свое согласие на получение этого результата. Проактивный режим (рисунок 15) закреплен в законодательстве (ст. 7.3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ) и реализуется в создаваемых суперсервисах (см. раздел 2.3).

Рисунок 15. Проактивный режим предоставления госуслуг (из презентации «Изменения в 210-ФЗ. Ответы на вопросы» Минэкономразвития России)

Суперсервис «Рождение ребенка» запускается при постановке беременной женщины на учет в женской консультации. Для женщины автоматически создается родовой сертификат и больничный лист, начисляются пособия, на которые она имеет право; после рождения ребенка автоматически создаются документы для него: свидетельство о рождении, СНИЛС, ИНН, медицинский полис; ребенок ставится на очередь в детский сад и т. п.

Проактивный режим был успешно опробован при предоставлении единовременной выплаты на детей в 2021 году и включен в новые правила разработки административных регламентов. Проактивность услуги дополнена профилированием заявителя, при котором на основании данных о гражданине заранее подбирается не только сама госуслуга, но и перечень документов, соответствующий категории заявителя.

Профиль заявителя можно назвать вариантом широко используемого в сервисном дизайне инструмента «модель персоны». Как построить модель персоны, см. в навигаторе Центра подготовки руководителей и команд цифровой трансформации «Клиентоцентричный подход в государственном управлении».


4.3. Тренд 3. Озеро государственных данных

Обмен данными между государственными органами и учреждениями в процессе предоставления госуслуг уже более 10 лет ведется через СМЭВ. Несмотря на широкий охват и большое количество интегрированных сервисов, система перегружена и с трудом отвечает новым принципам предоставления услуг. Проблемы с межведомственным взаимодействием часто становятся причиной некачественного предоставления госуслуг и недовольства граждан.

Подала документы на материнский капитал, и уже почти месяц мне пытаются отказать в материнском капитале, под разным предлогом, то нет справки о смене фамилии, несмотря что я предоставила свидетельство о браке, сказали это не действительно, нужна выписка из ЗАГСа, принесла и такую справку, теперь звонят с отказам, что нет прописки, во-первых это в 2020 году отменили и не имеют права спрашивать, и до смешного, что прописка у меня есть.

Источник: отзыв получателя услуги на портале «Ваш контроль». Орфография и пунктуация автора отзыва сохранены.

С целью улучшения межведомственного взаимодействия Правительство РФ приняло решение о максимально возможном сокращении сроков предоставления госуслуг. С 1 января 2022 года ответ на межведомственный запрос должен даваться в течение максимум двух дней (вместо пяти по действующей норме), а в отдельных случаях получение сведений будет осуществляться в автоматическом режиме, в течение 2 секунд.

Чтобы комплексно усовершенствовать всю работу с данными в госуправлении в рамках нацпроекта «Цифровая экономика» создается Национальная система управления данными (НСУД). Концепция НСУД предполагает объединение данных всех государственных органов на основе единообразных требований и единого контроля качества данных (рисунок 16).

Рисунок 16. Структура НСУД

Витрины данных в составе НСУД должны обеспечить онлайн-доступ ко всей информации, необходимой для предоставления госуслуг. Таким образом, время на предоставление услуги стремится к нулю, а заявитель получает качественный и надежный результат. Деперсонализированные данные из НСУД образуют «озеро данных», которое позволяет вести аналитическую работу и обосновывать важные государственные решения (рисунок 17).

Рисунок 17. Озеро данных НСУД. Источник: TAdviser

Эксперимент по внедрению НСУД начался в 2019 году и ежегодно продлевается. В мае 2021 года Правительство РФ утвердило Положение о федеральной государственной информационной системе «Единая информационная платформа национальной системы управления данными».

О современных способах управления данными, в том числе с помощью НСУД, см. навигатор Центра подготовки руководителей и команд цифровой трансформации «Управление данными в госсекторе. Навигатор для начинающих».


4.4. Тренд 4. Одинаковые услуги от Калининграда до Камчатки

В процессе перевода госуслуг в электронный вид ответственные ФОИВ и регионы столкнулись с проблемой чрезмерного разнообразия государственных и (особенно) муниципальных услуг. Одни и те же полномочия регионы и муниципалитеты квалифицировали как различные услуги, которые к тому же носили разные наименования.

Муниципальная услуга, связанная с разрешением на установку рекламных конструкций, в разных муниципалитетах могла иметь наименования: «Выдача разрешения на установку рекламных конструкций», «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций», «Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования», «Выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций», «Оформление разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», «Получение разрешения на установку рекламной конструкции». Будучи одинаковыми по содержанию, формально все эти услуги являются разными, так как имеют разные наименования.

Получалось, что в одном муниципалитете предоставляются условно 100 услуг с одними наименованиями, а в другом — 50 услуг с другими наименованиями, хотя по сути оба муниципалитета предоставляют одинаковые услуги. К 2019 году в реестры были внесены сведения о более чем 220 тыс. услуг, отличающихся наименованиями и различными подходами к их выделению в качестве услуг. Такая ситуация сильно затрудняла учет и анализ госуслуг на уровне регионов и страны в целом, мешала тиражированию цифровых решений и вела к неоправданному перерасходу средств на перевод госуслуг в электронный вид.

Задача унификации наименований частично решалась в ходе контроля и мониторинга со стороны ответственных ФОИВ. Кардинальным подходом к решению проблемы стало утверждение перечня типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, государственными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления. Перечень из 206 услуг стал основой для систематизации сведений об услугах в ФРГУ и государственной автоматизированной информационной системе «Управление». Определение типовых госуслуг позволяет сопоставлять субъекты Федерации и муниципальные образования по показателям предоставления однотипных услуг, выявлять закономерности, стандартные значения и отклонения от стандарта при предоставлении однотипных услуг в разных регионах.

Помимо наименований, к единому виду приводятся нормативные документы, регламентирующие предоставление услуги. В частности, рекомендовано в административные регламенты вносить стандартные формулировки, описывающие отдельные процедуры предоставления услуги. Для госуслуг федерального уровня установлены новые правила разработки и утверждения регламентов.

Основным шагом к унификации электронных услуг является процесс перевода в электронный вид региональных МСЗУ. В 2021 году Минцифры России организовало одновременный перевод МСЗУ в электронный вид на территории всей России в соответствии с единым и подробным Планом. Для каждой госуслуги из числа МСЗУ утверждены единые описания целевых состояний, разработаны единые интерактивные формы заявлений, создаются типовые административные регламенты. Минцифры России ведет регулярный мониторинг и контроль процесса.


4.5. Тренд 5. Платформенные решения

С 1 ноября 2020 года по 31 мая 2022 года в России проходит эксперимент по созданию цифровой платформы Гостех, которая объединит государственные информационные системы и создаст принципиально новые возможности для взаимодействия граждан и бизнеса с государством. В пилотной версии на платформе будут представлены сервисы для предоставления некоторых востребованных госуслуг, таких как учет государственного имущества, кадастровый учет недвижимости, система получения цифрового полиса обязательного медицинского страхования, система учета спортивных мероприятий и онлайн-записи в спортивные организации и некоторые другие сервисы.

Первоначальная архитектура платформы была разработана Сбербанком и включала, помимо государственных, также коммерческие цифровые сервисы, образуя единую экосистему с финансовыми услугами, услугами связи, страхования и другими продуктами (рисунок 18). В дальнейшем Минцифры заявило о конкурентном порядке размещения сервисов на платформе, не исключая вариант нескольких провайдеров для одного сервиса.

Рисунок 18. Архитектура Гостех по версии Сбербанка (из презентации Сбербанка «Создание новой технологической платформы государства ГосТех»

Проект по созданию Гостех включен в стратегию цифровой трансформации Минцифры, регионы участвуют в нем, подключая к платформе собственные информационные системы. Одна из основных задач, решаемых Гостех, — уход от неэффективного дублирования разработок и ситуаций, когда разработчик многократно продает регионам одно и то же решение. Гостех позволяет не вкладывать избыточные средства в местную инфраструктуру, а использовать повторно уже размещенные на платформе сервисы.

Заместитель Председателя Правительства России Д. М. Чернышенко назвал платформу Гостех новой парадигмой цифрового государства, инструментом цифровой трансформации госуправления в интересах граждан, бизнеса и государства (рисунок 19).

Министр цифрового развития Максут Шадаев выделил пять базовых задач, которые должна решить платформа Гостех (см. презентацию «Гостех» на конференции Минцифры России «Использование единой платформы „ГосТех“» 23.10.2021):

  • привлечь в госсектор передовые технологии и решения ведущих поставщиков; 
  • обеспечить возможность многократного использования лучшего опыта и успешных решений в разработке; 
  • обеспечить быстрый запуск государственных и региональных сервисов; 
  • создать единую технологическую среду и безопасную инфраструктуру для разработки госсервисов; 
  • внедрить единые стандарты управления разработкой.

Рисунок 19. Ценность Гостех для различных стейкхолдеров (из презентации «„ГосТех“ — новая парадигма цифрового государства» на конференции Минцифры России «Использование единой платформы „ГосТех“» 23.10.2021)

Мировой рынок GovTech оценивается экспертами как один из наиболее прибыльных на горизонте 3–5 лет. В европейских странах расходы на GovTech к 2021 году составили 22 млрд евро. В 2020 году Минцифры заключило контракт со Сбербанком на сумму 900 млн рублей на предоставление программного обеспечения для Гостех. В 2021 году для создания на платформе типовых сервисов для регионов из бюджета планировалось выделить 600 млн рублей, в 2022 году — 300 млн рублей.


4.6. Проблемы и опасения

Цифровизация и автоматизация взаимодействия государства с гражданином имеет не только положительные стороны. С ускорением цифрового прогресса общество все более неоднозначно реагирует на его достижения. Множатся проблемы, неудобства и даже преступления, непосредственно связанные с государственными цифровыми сервисами.

Одними из наиболее популярных цифровых сервисов стали чат-боты. Они просты в разработке и высвобождают у государственного органа большое количество человеческих и временны́х ресурсов. На госсектор приходится 9% рынка чат-ботов и 13% рынка голосовых ассистентов. Ранее, несмотря на случаи бюрократических проволочек, невнимательности и даже грубости, при общении с чиновником у заявителя всегда оставалась надежда быть услышанным и понятым. Когда же сотрудников заменили чат-боты, заявитель уперся в поистине непробиваемую стену, появились жалобы.

В новой версии ЕПГУ заявителю, не получившему ответ от робота Макса, предлагаются альтернативные способы получить помощь, позвонив по указанным номерам (рисунок 20). Однако, набрав номер, человек выслушивает записанное сообщение, в котором ему советуют задать свой вопрос чат-боту на ЕПГУ. Соединение с оператором не предусмотрено.

Рисунок 20. Контакты для помощи пользователю на ЕПГУ

Проактивный принцип предоставления госуслуг опасен заменой реального человека на его цифрового двойника, имеющего мало общего с оригиналом. Услуги будут (или не будут) предоставляться двойнику, а у гражданина не будет возможности защитить свои права.

Минцифры России подтвердило случаи взлома аккаунтов ЕПГУ. Злоумышленники использовали чужие учетные записи для дистанционного голосования за кандидатов «Единой России», владельцы аккаунтов об этом не знали. При расследовании инцидента чиновники переложили ответственность на владельцев аккаунтов, назвав причиной взлома использование гражданами «слабых» паролей.
Голландское агентство по защите данных выявило некорректную работу системы раздачи детских пособий. Система должна была выявлять бедные семьи, после чего правительство компенсировало этим семьям до 90% расходов на детей. Выяснилось, что система ошибочно классифицировала семьи, в результате 46 тысяч родителей были необоснованно обвинены в злоупотреблении социальной поддержкой и оказались должны государству до десятков тысяч евро. На то, чтобы разобраться с каждым случаем, уйдет не менее 10 лет.

Цифровые двойники создаются не только для человека, но и для документов. В рамках проекта «Цифровой профиль гражданина» планируется разработка мобильного приложения «ГосДоки», которое заменит собой не менее 30 бумажных документов. Эти документы уже не будут выдаваться в бумажном виде.

С 15 июля 2016 года прекращена выдача бумажных свидетельств о государственной регистрации прав на недвижимость. С 1 января 2020 года введена электронная трудовая книжка взамен бумажной (отказ от бумажной носит добровольный характер).

Отказ от бумажных документов вызвал взрывной рост мошенничества в сфере электронной регистрации прав. В частности, практика пересылки электронных копий документов стала удобным сервисом не только для граждан, но и для киберпреступников, взламывающих почтовые аккаунты и распространяющих компьютерные вирусы. Государство пошло по пути ужесточения наказаний, но это не решает основную проблему — электронные сервисы пока не могут обеспечить безопасность данных заявителя, сравнимую хотя бы с уровнем безопасности бумажных документов.

Несколько человек, проверяя через ЕПГУ записи в электронной трудовой книжке (услуга ПФР «Выписка из электронной трудовой книжки»), обнаружили, что у них пропали некоторые периоды стажа. В ПФР ответили, что заявителям надо обращаться к работодателю для внесения нужных записей, а если работодателя найти невозможно (компания ликвидирована), то и стаж восстановить невозможно. При этом записи об этих периодах в бумажной трудовой книжке, оставшейся на руках у заявителя, при начислении пенсии учитываться не будут.

При реализации суперсервисов был недооценен объем и сложность интеграции информационных систем, особенно принадлежащих бюджетным учреждениям. Это привело к недостаточно эффективной работе систем, к необходимости вручную исправлять недостатки проектирования и разработки сервисов.

Чтобы суперсервис «Поступление в вуз онлайн» можно было использовать при вступительной кампании, членам приемной комиссии Санкт-Петербургского государственного университета пришлось руками вводить в информационную систему СПбГУ данные абитуриентов. Интеграция информационных систем СПбГУ и суперсервиса затянулась из-за постоянных изменений спецификаций взаимодействия, несоответствия API отраслевым стандартам, отсутствия полноценной и доступной тестовой среды.

В основе многих подобных инцидентов лежит достаточно простая причина — при разработке или эксплуатации сервисов в угоду эффектному цифровому решению не было уделено достаточно внимания этическим ограничениям. Существующая вероятность сбоя, ошибки, потери данных пользователя не всегда признается уважительной причиной для задержки или отмены запуска сервиса. Например, при переходе на электронную трудовую книжку гражданам не были разъяснены принципиальные вопросы надежности и безопасности цифрового сервиса: насколько тщательно и научно обоснованно был изучен вопрос электронного хранения данных о трудовом стаже в течение десятилетий? Оформивший сейчас электронную трудовую книжку молодой человек будет выходить на пенсию условно через 40–50 лет — будет ли предлагаемый сервис так же работоспособен в конце XXI века, в условиях совершенно новых технологий? Какова вероятность 100% сохранения или несохранения этого огромного массива данных, предусмотрены ли работы по их преобразованию в новые форматы, переводу на новые мощности в течение этих десятилетий? Отработаны ли сценарии возмещения ущерба людям, чей трудовой стаж может бесследно исчезнуть по причине технического сбоя?

Государственную цифровизацию в России форсирует стремительно растущий цифровой рынок. При этом в Европе растет противостояние массированной цифровизации, она существенно ограничивается обществом, не желающим чрезмерного вторжения государства в частную жизнь.

Европарламент призвал запретить правоохранительным органам использование систем распознавания лиц в общественных местах, а также запретить частные базы данных распознавания лиц. Еврокомиссия предложила ввести ограничения на сферы использования искусственного интеллекта, в том числе запретить применение чат-ботов, маскирующихся под людей.

Таким образом, электронные государственные сервисы несут не только удобства, но и существенные риски. Решение о принятии или непринятии таких рисков должно оставаться за гражданином. Этот факт признается и подчеркивается российскими властями. В частности, премьер-министр Михаил Мишустин на встрече с главой Пенсионного фонда РФ заявил, что нельзя заставлять людей пользоваться электронными госуслугами, не оставляя «бумажной» альтернативы. «Важно подойти с точки зрения удобства людей… и это должно быть ясно людям, что их не заставляют работать с „цифрой“», — сказал премьер-министр. Будущее электронных госуслуг зависит от того, насколько заказчики и разработчики готовы учитывать желания и потребности простых граждан.

Этические проблемы цифровизации рассмотрены в аналитических докладах Центра «Этика и „цифра“: этические проблемы цифровых технологий» и «Этика и „цифра“: от проблем к решениям». Доклады включают также рекомендации разработчикам по созданию этичных цифровых решений.


5. Выводы


Развитие цифровых технологий позволило государству перейти на новый формат отношений со своими гражданами, и в наибольшей степени это отразилось на предоставлении госуслуг. Значительные бюджетные средства используются для создания красочных цифровых витрин, наполненных цифровыми продуктами, которые уже имеют мало общего с традиционными госуслугами.

Во-первых, вместе с новой цифровой формой граждане получили столь же новое сервисное содержание госуслуг. Цифровые госуслуги максимально упрощены, максимально стандартизированы, для их получения гражданину не надо разбираться в своих правах и обязанностях, не надо читать информацию, выбирать, не надо даже составлять заявление. Надо только иметь смартфон, зарегистрироваться на «Госуслугах» и ждать от них сообщения. Проактивная госуслуга сама найдет своего заявителя. (При этом остается открытым вопрос, как будут получать проактивные госуслуги люди, у которых нет смартфона и они не зарегистрированы на «Госуслугах»). С одной стороны, это прогрессивно, просто и удобно. С другой стороны, возникает ощущение несколько искусственного отчуждения государства от своих граждан, патерналистской позиции, при которой граждане рассматриваются как пассивные получатели социальных благ от анонимного источника (как было отмечено в разделе 1.1, на новом портале «Госуслуги» отсутствует информация о поставщиках госуслуг).

Во-вторых, парадигма «невидимого государства» неожиданно (по крайней мере, для населения) превратилась в реальную недоступность государственных органов. Переход от живого общения с чиновником к отправке электронного заявления поначалу казался большим шагом вперед, но довольно быстро проявилась неспособность электронных регламентов справляться с нестандартными ситуациями. Значительная часть жалоб граждан на госуслуги связана именно с тем, что любой мелкий вопрос, который раньше решался на личном приеме или звонком специалисту, теперь выливается в нерешаемую проблему. Переадресация граждан с их вопросами на всевозможные «горячие линии» и кол-центры, в которые невозможно дозвониться, равнозначна отказу государственных органов от общения с заявителями. Как правило, внедрение цифровых посредников оправдывается экономическими (высвобождение сотрудников, ведущих прием) или логическими (большинство вопросов типовые, на них может ответить и робот) причинами. Недовольство заявителей игнорируется. Иногда низкая надежность и работоспособность сервисов даже используется как оправдание неисполнения органом своих функций (например, неисполнение сроков регистрации недвижимости Росреестр оправдывал плохой работой собственного сервиса, на разработку которого было потрачено 1,6 млрд рублей).

Возникают опасения, что выбранный экстенсивный путь развития цифрового государства (все перевести в «цифру» в кратчайшие сроки) имеет внушительный список не только достоинств, но и недостатков. Возможно, следует уже в начале пути обратить самое серьезное внимание не на количество, а на качество цифровых госуслуг. В частности, первоочередной задачей должно стать резкое увеличение надежности и пропускной способности информационных систем и цифровых сервисов. Критерии: ноль задержек и отказов по причине перегрузки сервиса, ноль случаев искажения или потери данных, стопроцентное соблюдение регламентных сроков.

Параллельно с цифровыми сервисами должна создаваться мощная клиентская поддержка. Сокращение личного приема и перевод общения в дистанционный формат должны сопровождаться не уменьшением, а увеличением доступности государственных органов. Государство должно быть онлайн не в виде чат-бота или анонимного неквалифицированного сотрудника кол-центра, а в виде экспертной поддержки лучших и опытных специалистов, обеспечивающих заявителю консультацию такого уровня, какую он раньше не мог получить в своем региональном или местном органе власти. Критерии: возможность дозвониться с первого раза в любое время суток, не более одного переключения в процессе дозвона, 100% содержательный ответ по существу индивидуальной ситуации клиента.

Амбициозная и важная для развития страны задача цифровизации госуслуг будет выполнена тогда, когда они станут не только удобнее и проще, но и качественно лучше и надежнее «бумажных».